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尹塾智库|第二十二讲 PPP项目咨询升级版(二):挖掘项目的商业价值

造价师家园2020-09-15 13:17:20


本文是【尹塾智库】公众号为您推送的尹师经典第023期文章,推荐关注。



尹贻林先生

教授,博士生导师,国家级教学名师

公共项目与工程造价研究所(IPPCE)创始人

天津理工大学造价师培训中心(TCCCE)创始人

英国皇家特许测量师学会资深会员

亚太区工料测量师协会教育组理事

中国建设工程造价管理协会常务理事、副理事长

国家发改委PPP专家库项目管理专业入库专家

国家财政部PPP专家库入库专家

住建部工程管理与工程造价专业教学指导委员会委员

工程造价专业委员会主席,行业学术带头人

全国工程造价产学研联盟主席

2008年北京奥运会天津地区火炬手

2016年洞悉行业发展,创办尹塾智库机构

2017年当选为天津市建设工程造价与招投标管理协会理事长


总咨询师

第二十二讲 

PPP项目咨询升级版(二):挖掘项目的商业价值

2015年3月26日尹塾智库主席尹贻林先生在北京RICS年会上做“PPP项目盈利模式的‘谋定’与‘后动’”的主旨演讲,系统性的阐释了PPP的五大盈利模式,以此延拓财政部113号文指引中的三种付费机制。而后与其博士毕业生杜亚灵教授于2015年10月30日在《工程管理学报》上发表联合署名文章:《基于典型案例归类的PPP项目盈利模式创新与发展研究》,详细地将五大盈利模式向理论与实务界推介。


导读

PPP进入中国已经30余年,什么是PPP都没有定义。2014年开始,我国政府开始在全国范围内大力推行政府和社会资本合作(PPP),并密集发布PPP的相关文件,其中“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”(国发[2014]43号,以下简称国务院43号文)的基本思想为“修明渠、堵暗道”,即堵住“地方政府的融资平台公司”这一暗道,修了政府债券与PPP两条明渠;然而,国务院43号文在鼓励运用PPP模式化解地方债务的同时还明确指出,“地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工作”。

一个好的PPP项目并不是生搬硬套财政部规定的三大回报机制——“使用者付费”、“政府付费”、“可行性缺口补助”,不是坐等政府付费或政府补贴,而是要尽量减少政府付费或政府补贴,但也不能以提高收费标准的方式提高收入,应该通过PPP项目盈利模式创新深入发掘项目本身的商业价值,提出更合理的回报模式。政府可以因此避免PPP项目引起的新发生或有债务超出规定范围,社会资本也因此可以在投资回报率或目标收益率上减轻与政府部门的对抗,从而更顺利地实现其盈利。

那么,对于非盈利性项目,我们怎样去做PPP,如何去发掘项目本身的商业价值,有哪些可以采用的商业模式呢?

本文将借用价值链分析这一工具来解析非盈利性PPP项目的商业模式即PPP的5大收益渠道。


企业对价值来源开展各种活动,通过资源整合,实现价值最大化。两大类活动即基本活动和辅助活动,价值活动是企业提供产品或服务的基本活动表现为企业产品的制造,销售,转移和售后服务等内容。它直接创造价值并将价值传递给客户。而辅助活动是对基本活动予以支持的且内部相互支持的价值活动,如后勤,技术,人力资源等。它不直接创造价值。PPP项目盈利模式创新正好契合一般项目开发价值链。


一般项目开发价值链和盈利模式契合。


1、无中生有:增补开发权利

政府可以给予社会资本以优先开发沿线土地的权利,例如沿线商业的开发,停车场的开发等。


2、趁火打劫 :拓展盈利链条

社会资本可以通过延长价值链创建现金流,例如物业、广告、绿化等。现金流一方面来自于社会采购方,另一方面可来自于政府采购。


3、移花接木:扩充盈利来源

政府可将纯公共项目与营利性项目联合打包,保证社会资本有对盈利项目的运营能力,用营利性项目的收益现金流弥补纯公共项目的投入。


4、瞒天过海:集成融资模式

虽然部分项目存在现金流,但可能并不能覆盖社会资本的全部投资。针对这一问题,可将项目进行有效分割并组合,形成一种“BT+BOT”的集成融资模式。


5、暗渡陈仓:提高声誉吸引

政府可以将公共项目以社会资本的名称加以冠名,以提高企业知名度等无形资本为手段弥补社会资本无法获得的有形收益资本。


      一、无中生有:增补开发权利


政府以对 PPP 项目公司进行补偿的方式,将基础设施或公用事业项目(地铁、隧道、环境治理等)周边一定数量的资源(如土地、旅游、矿产)的开发权出让给 PPP 项目公司, 以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力,以确保项目投资者获取合理回报,调动投资者的积极性,即所谓的资源补偿项目(Resource Compensate Project,RCP)融资模式  。值得注意的是, 对于一直备受争议的 PPP 项目捆绑土地开发权方式,“关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施”(财建[2015]111号)首次赋予其合法地位。


案例分析1:某学校校区

公益性项目与盈利性项目“捆绑式”开发

 项目背景:根据省政府专题会议纪要的明确要求:某学校新校区建设从动工之日起一年内主体工程完工并实现新生入住,两年内实现所有工程完工。新校区总建筑面积669450平方米,其中地上建筑面积合计为579450平方米架空层面积30000平方米,地下室(含人防)面积60000平方米。

项目总投资:230168.00万元。其中工程费用:194226.86万元、工程建设其他费用:10820.26万元、基本预备费:16403.77万元、建设期利息:8717.11万元。

资金筹措:总资金230168.00万元,申请银行贷款154317.11万元,建设方自筹资金75850.89万元,资本金比例33%。

(1)项目资本性支出资金来源为:财政支持47700万、财政补贴贴息贷款7500万;其余资金由学校旧校址置换100000万及社会资本75668万元共筹形成。以上资金全部用于形成固定资产。

(2)项目资产的形成:新增固定资产均属学校所有,社会资本方拥有部分可经营性资产的20年特许经营权,到期后经营权收归学校所有。


案例分析2:澳大利亚亚拉河畔会议中心

2004年4月,澳大利亚政府决定在现有的墨尔本展览中心旁边建设一个世界级的会议中心。该项目主体实际包括建设一个可容纳5541人的大礼堂、32间不同规格的会议室和一个大型宴会厅,其中大礼堂还可拆分成3个独立的剧院。(参考文献:[1]孟春,杨雯淇.澳大利亚运用 PPP 模式健全文化市场体系[N].中国经济时报,2014-8-19(005))

为了使项目具有价值提升的空间,确保墨尔本会议中心的长期运营,并挖掘周边地区的商业潜力,项目各利益相关方在建筑商动工前调整了项目范围,增加了会议中心周边区域的扩充性商业开发计划。该计划包括在新墨尔本会展中心附近建设办公区、住宅区、零售专区,以及一个五星级的希尔顿酒店。扩大的项目范围将通过经济乘数效应显著增加项目的效益。此外,项目规划和筹备阶段还增加了翻修码头上一艘名叫波利伍德赛德的老帆船,并将其货棚改造成餐厅的工作。该计划的实施减少了项目的资金压力,而周边区域的商业开发也将有益于会议中心的长期发展。

(1)基本组织架构

维多利亚州政府和社会资本方按比例融资,由社会资本方进行设计、建设和运营维护,由原先的展览中心运营商负责会展活动的管理。

(2)PPP合作伙伴选择

州政府提供约3.7亿澳元的资助,社会资本方筹集其余全部费用。Plenary集团为首的联合体负责开发、设计和建设。

(3)项目的PPP运营方案

州政府授予联合体25年的特许期,双方签订了特许经营协议。协议主要规定:

①项目全生命期中的大部分风险由联合体承担;

②建设期间,垃圾清运的费用由州政府和Plenary联合体共同承担;

③投入运营后,若联合体提供的服务不能达到协议规定的标准,州政府将对其报酬进行扣减。

内部价值链增补——商业开发权补偿

会议中心周边区域的扩充性商业开发计划包括:

配套附近的建设工程:

在会展中心附近配套建设办公区、住宅、零售专区,以及一个五星级的希尔顿酒店。增加了翻修一艘老帆船的工程,并将其改造成水上餐厅。


案例分析3:中国国家体育场——鸟巢

图为 国家体育场“鸟巢”

 国家体育场为2008年第29届奥运会的主体育场。原计划:奥运会后将成为北京市民广泛参与体育活动及享受体育娱乐的大型专业场所,并成为具有地标性的体育建筑和奥运遗产。

PPP合作伙伴与组织架构

(1) 国家体育场项目总投资31.3亿元人民币,其中政府出资58%,项目合作法人中信联合体出资42%,特许经营期30年。中信联合体拥有完全经营权,同时承担所有的运营风险

(2)融资方案

国家体育场项目总投资31.3亿元人民币,其中政府出资58%,项目合作法人中信联合体出资42%,特许经营期30年。中信联合体拥有完全经营权,同时承担所有的运营风险。

①商业开发权泯灭

减少了举行大型表演和其他活动的收入。原来的运营计划中,项目公司可在五个方面拓展市场:体育赛事方面、大型展览方面、大型活动及会议、演艺表演方面及旅游方面。

由于变成了露天体育场,而北京春、夏多大雨,则部分租用场地的合同必然流失。

②品牌价值降低

降低了国家体育场作为国家形象标志的品牌价值。其原本是我国境内唯一可活动屋顶的大型体育场。其冠名权及品牌效益不容小觑。取消活动顶盖后,其品牌价值大打折扣。

鸟巢处于北京很好的地理位置,如此宝贵的土地资源却没有得到充分的利用,项目本身的价值没有被充分挖掘导致了项目没有获得预期的效果,没能成为一个成功的PPP项目。


      二、趁火打劫 :拓展盈利链条


当PPP 项目供给的基础设施或公用事业建成后,必需相应的配套服务才能正常运转时(如医疗、教育等项目) ,政府可授权 PPP 项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务(如餐饮、物业、绿化) ,从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。


案例分析:英国西米德尔塞克斯大学医院项目——后期合作收益弥补前期建设成本

英国国家医疗卫生服务体系(NHS)与百威斯特公司(Bywest)合建的西米德尔塞克斯大学医院项目,是2001 年完成融资,2003年投入使用的一个典型PPP项目。百威斯特公司负责该项目的融资与建设,大学医院基金会负责运营中的管理工作,百威斯特公司并没有获得直接的现金收益以补偿建设投入费用。

为弥补百威斯特公司在该项目中现金收益的不足,该医院运营期间的支持服务项目交由百威斯特公司负责。其中包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给,服务周期或从35年延长至60年。

百威斯特公司与该项目持有者保持着长期稳定的合作关系。服务费用已事前在协议中约定,并由英国政府持续支付。

纵向价值链延长,拓展盈利链条 ——前期建设投入、后期运营补偿 。


      三、移花接木:扩充盈利来源


对于有些项目而言,PPP 项目公司在提供政府需求的公共产品或服务的同时,还可以附带生产出同一类型不同性质的(如保障性住房 PPP 项目中的限价房)或者完全不同类型但有密切依存关系的(如路灯节能、城市公共停车场站等项目中的广告、建筑作品知识产权的授权使用)更具经营性的副产品,以此弥补主产品项目财务上的不可行。


案例分析1:德国免费公厕年赚3千万欧元的商业奇迹=传统+广告

图为德国免费公厕

在德国,任何个人和企业都有权经营公共厕所。

德国的公共事业走的是市场化道路,通过拍卖以承包给一些企业来运作。特别是公厕的经营,政府认为公厕事业实现市场化,不仅可以弥补政府资金的不足,加快城市建设速度,方便百姓,还可以促进公厕在节能、节水、环保等技术上的创新,同时带动企业将新技术、新发明应用到实际生活中,使科技迅速转化为生产力,这是个“多赢”。

德国这个被称为“茅厕大王”的汉斯·瓦尔在1990年的柏林市公共厕所经营权拍卖会上就跟政府说:你把这个厕所包给我,我敢接,而且承诺免费提供。当时,他们的竞争对手都认为瓦尔公司疯了。他们算了一笔账,即使按照每人每次收费0.5欧元的高价格计算,一年光柏林一个城市就得赔100万欧元。汉斯·瓦尔承诺免费建厕,只需交纳低廉管理费的情况下,一举拿下全柏林的公厕经营权。

瓦尔公司的盈利点显然不在厕所门口0.5欧元的投币口上。他们最大的收入来源是广告。瓦尔公司向市政府免费提供公厕设施,而且连这些设施的维护和清洁工作也全盘包揽,作为回报,瓦尔公司则获得了全部厕所的外墙广告经营权。它把柏林的很多厕所外墙变成了广告墙,加之瓦尔公司的墙体费用比一般广告公司低得多,什么香奈尔,苹果,诺基亚这些高大上的公司都在这儿做过广告,样子还很好看。

纵向价值链延长,扩充盈利来源——在传统收费的基础上增加广告收入。


案例分析2:广东梅州公厕建设+管理的四种类型=传统+综合

在探求公厕管理新模式的过程中始终贯穿了“充分利用资源,务求建设管理公厕的效益最大化”的全新理念,经过反复研究敲定,把梅州城区公厕建设与管理分为四种类型:  

一是“公厕+店铺”,以“店”养厕。在新建或改造公厕时,临街有条件建店面的公厕,均建了店面,门店租金抵减部分公厕管理费用,这样既降低管理成本,又能提高保洁水平。目前,这种模式的公厕城区有10多座。

二是“公厕+饭店”,把公厕与饭店融为一体。如文化路公厕设置在饭店内,敞开对外,顾客兼用,资源共享,饭店经营与公厕管理相互促进,确保清洁卫生,顾客满意、市民满意,努力打造好城市公厕建设管理新模式和“卫生间”的新形象。

三是“公厕+办公楼”,集公厕与办公楼为一体。如虹桥头公厕、新江西路公厕底层是公厕,二、三层是市环卫局下属单位的办公房;强民路公厕一楼为公厕,二楼为办公用房,这类建筑既节约用地和建设成本,又方便管理,对净化质量更有保证。

四是“公厕+垃圾中转站”,把公厕与中转站合二为一。在新建公厕时,我们因地制宜地把公厕与中转站合二为一,底层建中转站,二层建公厕,这种模式的公厕共有9座。这样既降低建筑成本,节约土地资源,又方便管理。

纵向价值链延长,扩充盈利来源——在传统收费基础上增加综合收入能力。


      四、瞒天过海:集成融资模式


当整个项目投资的很大一部分,不具有经营价值,很难产生收益的时候,可以将不具有经营价值的这一部分作为一个子项目,采用BT融资模式来建设,而其他作为有市场价值的子项目,采用BOT融资模式来完成建设,由项目公司运营、维护并进行商业开发以获得经营收入回收投资,政府可以就部分的资产使用权租赁给项目公司以保证项目正常运营,这样就是形成了“BT+BOT”集成融资模式。


案例1:昆明快速公交(BRT)系统项目BOT+BT+TOT集成融资的设想

图为昆明快速公交(BRT)系统

昆明BRT系统项目建设规模大,且交通枢纽站、首末站、场站、沿途站牌的建设,由于没有投资收益,对民间资本缺乏吸引力。为解决此问题,昆明BRT系统构想采取BOT+BT+TOT集成融资方式,该集成融资系统计划将该项目分为三个子项目,分别由三个项目公司运作,如下图所示

1.项目公司1:以BOT方式负责具有盈利能力的专用车道的建设

专用道建设(包括路面建设、交通枢纽站、首末站和场站的建设)是该项目中需要资金量最大的一项,且具有投资收益性较大和建设周期长等特点,因此由项目公司1采用BOT模式建设。

2.项目公司3:以BT方式负责无盈利能力的车辆购置及智能交通系统的建设

车辆购置及智能交通系统建设部分,此项目相对专用道建设资金需求量小,建设周期短,因此采用由项目公司3采取BT模式进行。

3.项目公司2:以TOT方式负责对项目公司1与项目公司3的建设成果进行运营

在项目公司1的建设完成后通过租赁协议,以TOT的方式将建成的设施交给项目公司2运作;同时,由项目公司3采用BT模式建设的第三个子项目,项目建设结束后由政府回购,再通过TOT模式将回购的设施有偿转让给项目公司2进行经营。


案例2:洛阳市市政道桥工程政府与社会资本合作(PPP)项目(2015年)

洛阳市市政道桥工程政府与社会资本合作(PPP)项目已初步选定为亚行贷款支持项目,河南省财政厅此前也举办PPP模式专题研讨会,并明确提出今年将选取部分市县开展试点。

洛阳市市政道桥工程政府与社会资本合作(PPP)项目包括洛阳市新街跨洛河大桥、九都路东段和滨河南路建设工程。工程建安总投资约8.1亿元。

本项目采用政府和社会资本合作(PPP)模式运作,具体运作方式为建设-运营-维护(BOT)。本次采购甄选的社会资本方,在中标(成交)之后,依据中国适用法律的规定组建项目公司,由项目公司对项目的融资投资、建设实施、运营维护管理和资产管理全过程负责,自主经营、自负盈亏。

为了加快推进该项目的建设,响应河南省财政厅号召,项目整体以BT+BOT的方式运作,由政府购买社会资本方提供的公共产品与公共服务。洛阳市市政道桥工程主体建设采用BT的方式,由社会资本方负责建设,建设完毕后由政府回购,即由政府购买社会资本方提供的公共产品。

桥梁与道路的维修及养护具有投资收益大和周期长的特点,采用BOT模式执行。上述服务以政府采购的方式予以补偿,即政府购买公共服务。


案例分析3:西枝江水利枢纽电站(2008年)

图为西枝江水利枢纽电站

项目背景:西枝江水利枢纽电站位于广东省惠东县城平山镇下游,地处西枝江平山镇青云村下游河段,坝址在惠东县城平山镇下游约3.5km处。工程主要任务是改善农田灌溉条件、城市供水和水环境为主,结合发电,兼顾航运,并具有发展旅游等多项综合利用效益。该工程主要建筑物包括10孔拦河闸坝、右岸船闸、左岸发电厂房、变电站、两岸连接建筑物以及库区防护工程。

项目建设方案:BT方式

该水利枢纽电站工程经广东省发改委以粤发改农(2008)782号文正式批复立项。工程项目还包括平西堤除险加固达标建设工程、西枝江东岸的堤路、西枝江号大桥四个单项工程组成,工程总投资约3.6亿元,该项目采用BT(建设-移交)方式进行投资建设。2007年8月27日,惠东县人民政府通过公开招标确定深圳市粤华投资集团有限公司为项目业主单位,由项目业主单位承担本工程建设的投资,工程竣工验收合格后移交政府。

项目运营方案:TOT模式

西枝江水利枢纽电站年平均发电量2380万kw·h,总投资约1.67亿元,总工期计划为2年。2009年1月,惠东县人民政府对西枝江惠东水利枢纽电站经营收益权TOT项目进行招标,最终,广东惠州粤华电力有限公司以人民币6328万元整获得50年特许经营期。2009年12月完工,西枝江水利枢纽电站己经移交给本地政府。


      五、暗渡陈仓:提高声誉吸引


对于私人部门而言,能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于货币形式的,还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的。因此,PPP项目还可以冠名公共产品作为私人部门的回报,特别是对于那些投资规模相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目,若该特定人群为某一商品的潜在客户,则生产该商品的企业可投资并冠名该项目。


案例分析1:丰田公司的冠名之路

一:天津“丰田桥”项目

图为 丰田桥

为纪念第一辆国产轿车威驰轿车下线,丰田汽车公司在天津建造过街天桥。该天桥以公司名称命名---丰田桥。其总建设费用为350万元人民币,以捐赠形式投入项目,作为公共项目“丰田桥”无法产生任何直接现金收益,丰田汽车公司得到了该桥的冠名权,收获了巨大的隐性声誉收益,弥补了项目收益现金流的空缺。


二:“丰田中心球馆”项目

图为丰田中心球馆

在美国体育场的建设中, 社会资本直接参与体育场馆的融资主要是以企业为体育场馆冠名的方式进行的。如 NBA 球队休斯敦火箭队的主场——“丰田中心球馆”。丰田公司注入了巨额资金用于该场馆建设与场馆维护。该球馆的所有人为休斯敦体育管理局,营运商并非是丰田公司,因此丰田公司无法获得现金流。对于丰田公司而言,收益缺口主要由提升声誉进行弥补。

企业从这样的合作中获得的利益是非常实际和可观的。许多火箭队的球迷往往是因为来到丰田体育场观看比赛而选择购买丰田轿车。


案例分析2:全国首例市政道路PPP项目——安徽省安庆市外环北路工程PPP项目

图为安徽省安庆市外环北路工程

项目背景:外环北路位于安庆市东、北部,是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分,也是贯穿西北-东南城区的主要干道,道路设计全长约14.9公里(桥隧比为28.7%),道路等级为城市主干路,设计速度60km/h。工程建设投资控制价为15.26亿元人民币,工程建设其他费用为4.5亿元人民币,共计19.76亿元人民币。

融资方案:安庆市政府授权安庆市住建委为本项目的实施机构,授权安庆市城市建设投资发展(集团)有限公司作为本项目政府方出资代表,与社会资本方北京城建设计发展集团股份有限公司共同新设项目公司。项目实施方案中:安庆市城市建设投资发展(集团)有限公司投持股比例为12%,北京城建设计发展集团股份有限公司持股比例为88%。

运营方案:该项目作为新建项目采取DBFOT的运作方式,项目公司具体负责本项目设计(就本项目而言,指优化设计)、投资、融资、建设、运营维护、移交等。项目合作期为13年(即2年的建设期及11年的运营期)。

项目回报机制:本项目回报机制为“政府付费”,具体按照“基于可用性的绩效合同”模式,由政府向项目公司购买项目可用性(符合验收标准的公共资产)以及为维持项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务),即政府需向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费,二者统称为政府购买服务付费。


案例分析3:深圳市广深沙角B电厂

图为深圳市广深沙角B电厂

项目背景:广东省沙角B电厂1984年签署合资协议,1986年完成融资安排并动工兴建,1988年投入使用。总装机容量70万千瓦,总投资为42亿港币。被认为是中国最早的一个有限追索的项目融资案例,也是事实上中国第一次使用BOT融资概念兴建的基础设施项目。

项目融资结构及盈利方式:沙角B电厂采用中外合作经营方式兴建。合资中方为深圳特区电力开发公司(A方),合资外方是一家在香港注册专门为该项目成立的公司---合和电力(中国)有限公司(B方)。项目合作期为10年。在合作内,B方负责安排提供项目全部的外汇资金,组织项目建设,并且负责经营电厂10年(合作期)。作为回报,B方获得在扣除项目经营成本、煤炭成本和支付给A方的管理费之后百分之百的项目收益。

项目评价:沙角B电厂经过十年的运作,获得了成功,1986年获得了英联邦土建大奖,更为重要的是目前B电厂供电成本低于广东省国营电网。究其原因:首先,B电厂管理水平和效率较高;第二,承包商承担了一定的风险,如项目工期延长一年汇报率将会变低;第三,发起人的回报率低于多数发展中国家的收益水平。目前,沙角B电厂模式得到了各级政府的认可。




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本文编辑:孙冲冲(尹塾智库副秘书长)

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